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政府信息公开诉讼中的举证责任分配 ——以陆某诉扬州市文物局政府信

日期:2017-03-22 11:01

政府信息公开诉讼中的举证责任分配
——以陆某诉扬州市文物局政府信息公开案为例

作者:杨琴

一、案情介绍
        原告陆某向扬州市文物局书面申请,要求公开市级文物保护单位——某盐商住宅的原貌原状档案资料有关信息,扬州市文物局收到申请后作出政府信息公开申请告知函,并以附件的形式公开了该盐商住宅的部分档案资料。原告认为,扬州市文物局作为附件公开的所谓文物档案资料,仅是该盐商住宅在申请市级文保单位时的部分程序性材料,不是反映文物的建筑结构、平面布局等原貌原状的档案信息,不符合《文物保护法》等法律法规关于文物档案资料信息的规定,因此扬州市文物局的政府信息公开答复不全面、不准确。扬州市文物局辩称,政府信息公开答复的附件内容,包含了所有该盐商住宅的文物档案信息,并不存在其他未予公开的内容。最后,一审法院以原告对“政府信息公开答复不全面、不准确”这一事实举证不能为由,判决驳回其诉讼请求。

二、行政机关的举证责任
      《行政诉讼法》第三十四条规定:被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。这一规定确立了行政诉讼中由被告承担举证责任的基本原则。政府信息公开诉讼作为一种特殊的行政诉讼类型,被告的举证责任同样遵循行政诉讼确立的举证责任基本原则,除此之外,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条对政府信息公开诉讼中被告承担的举证责任情形还作了专门规定,但对于被告是否已经尽到全面准确的信息公开义务,该司法解释并未规定如何分配举证责任。那么,行政机关面对其所公开的政府信息可能存在不全面、不准确的质疑时,是否有义务举证证明所公开的信息是全面、准确的呢?笔者认为答案是肯定的,具体结合案例并分析理由如下:
       第一,根据行政诉讼证据规则的一般规定,行政机关对于被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。被告作为文物保护行政主管部门,依法制作并保存文物的档案信息,原告申请公开的信息属于被告的职权范围,但被告所公开的内容并不符合文物保护法律规定的文物档案信息要求,信息明显存在不全面、不准确的情况,此时被告仍旧主张其已全面公开了相关信息,则应当承担举证责任。
       第二,行政诉讼中原被告双方处于极不对等的诉讼地位,处于不利地位的原告很难获得掌握在行政机关手中的信息,若被告在信息公开过程中故意取舍、隐匿部分信息,必定导致信息公开不全面,如果由处于弱势地位的原告来举证证明被告所公开的信息存在不全面、不准确的情形,无疑加重了原告的举证责任,也不利于政府信息公开诉讼目的地实现。因此,被告作为文物主管部门理应对其所公开的信息内容全面与否承担举证责任。
       第三,政府信息公开“以公开为原则,以不公开为例外”,对于申请公开的信息,除了法律规定不属于公开范围的信息外,行政机关均应当予以公开。文物档案信息由被告制作或获取,并以一定形式记录保存,属于政府信息,同时,该文物档案信息的公开并不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私,被告应当依据原告的申请全面、准确地公开。如果被告拒绝全面予以公开,就必须证明拒绝的正当性,否则,其故意取舍仅公开部分文物档案信息的行为明显不合法。
第四,行政机关应当及时、准确地公开政府信息,这是《政府信息公开条例》第六条确立的政府信息公开基本要求。被告具有准确公开政府信息的基本义务,如果确因特殊原因导致无法全面、准确公开相关政府信息的,被告应当举证予以证明。

三、原告的举证责任
       1、政府信息公开诉讼中原告承担举证责任的情形
虽然行政诉讼中确立了被告承担举证责任的基本原则,但并不排除原告在特定情形下承担举证责任的义务,就政府信息公开诉讼而言,原告承担举证责任主要表现在几个方面:一是起诉被告不予答复的,原告应当举证证明其曾向被告提出过申请的事实;二是被告拒绝更正相关政府信息的,原告应当证明被告记录的与自身相关的政府信息不准确的事实;三是原告申请获取相关政府信息时,应当证明该信息的获取与自身的生产、生活、科研等特殊需要有关;四是行政赔偿诉讼中,原告应当证明被告的政府信息公开行政行为给自身造成了损失的事实。
       2、本案中不应由原告对政府信息公开内容的不全面、不准确承担举证责任,而应当由被告对其所公开信息的全面、准确进行举证
本案中,原告认为被告的政府信息公开答复内容不全面、不准确,主要理由有两点:第一,根据《文物保护法实施条例》第十一条规定,文物保护单位的记录档案,应当充分利用文字、音像制品、图画、拓片、摹本、电子文本等形式,有效表现其所载内容;第二,被告在政府信息公开答复函的附件中所公开的内容,仅涉及文物申报时所提交的部分程序性材料,并没有反映文物的建筑结构、平面布局等原貌原状。因此,原告据此主张被告公开的政府信息内容不全面、不准确,可以说已经承担了初步的举证责任。被告始终主张其所公开的附件内容已经包含了能够反映文物原貌原状的所有档案信息,并不存在其他未予公开的内容,故而庭审中法院要求原告对“政府信息公开答复不全面、不准确”这一事实予以举证,但对于被告是否确已尽到了完全的信息公开义务未予以审查,而直接将争议焦点的举证责任分配给了原告,直接加重了原告的举证责任,最终原告因举证不能而承担了败诉的结果。
这一举证责任的分配违背了行政诉讼的证据规则及政府信息公开诉讼的目的。《行政诉讼法》第三十七条规定:原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。原告认为政府信息公开的内容不全面、不准确,可以提供证据予以证明,但是原告提供的证据不成立的,并不免除被告对其所公开的政府信息内容全面、准确予以举证的责任。尤其对于政府信息公开而言,被告作为文物行政主管部门保存相关政府信息,文物保护法律规范也明确了该信息应当包含哪些内容,在被告公开的信息明显不符合法律要求的内容时,法院应当要求被告对其公开信息的全面性、准确性予以举证,而不应当从相反面将举证责任分配给原告。

四、行政失职行为能否作为信息公开的免责事由
       本案中,被告始终坚持其已经将所有掌握的该文物档案信息资料公开,并没有其他还持有但未公开的内容,但根据文物保护法律相关规定,文物档案信息绝不仅是其政府信息公开答复函的附件内容,被告公开的所谓全部文物档案信息也不能反映该文物的原貌原状,因此我们可以推定该文物档案信息还应当包含其他内容。但是,退一步讲,如果被告确实已经公开了其所掌握的全部该文物档案信息,原告再坚持要求其公开其他还应当有但被告确实未制作或获取的信息,则已无实际意义。由此引发的问题是,行政机关的失职行为导致政府信息不存在或者灭失的情况下,能否作为其政府信息公开不能的免责事由?笔者认为应当分情形考虑:
        第一,申请公开的信息属于行政机关的职权范围,但政府信息不存在的。此时,行政机关如果证明其已经履行了政府信息制作或获取的职责,但并未最终形成相关政府信息,其不能公开信息的理由成立;如果行政机关并未履行相关职责来制作或获取信息,因失职导致信息不存在的,则应当承担不利后果。
       第二,申请公开的信息虽属于行政机关的职权范围,但由于疏忽导致信息丢失或灭损的。此时,行政机关如果证明其已经履行了政府信息的制作或获取职责,并以一定形式记录和保存了信息,但由于不可抗力等原因,导致信息丢失或灭损的,可以作为信息公开不能的抗辩理由。否则,行政机关若无法对信息的丢失或灭损作出合理解释的,应当承担败诉的结果。
       第三,申请公开的信息不属于行政机关的职权范围,政府信息不存在的。此时,行政机关能够证明申请公开的政府信息不属于其职责范围,同时也不可能制作或获取相关信息的,以政府信息不存在为由不予公开的,应当属于合法的免责事由。
       具体到本案中,被告作为文物行政主管部门,具有履行制作或获取文物档案信息的职责,被告未全面公开文物档案信息时,应当举证证明该信息不存在或者由于疏忽导致信息丢失或灭损,否则,我们则推定被告由于先前未履行职责,导致信息不存在,应当承担无法公开相关信息的不利后果。


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